Nieuws.

Provincie op de stoel van de gemeente

De provincie Limburg bepaalt of een kraakpand in Maastricht mag worden verbouwd tot woning. Noord Holland verbiedt een educatieve windmolen bij een basisschool in Amsterdam. Een groeiende familieboerderij in Budel mag niet uitbreiden van de provincie Noord-Brabant. Allemaal voorbeelden van besluiten die voorheen alleen door gemeenten mochten worden genomen. De invoering van de Provinciale Ruimtelijke Ordeningsverordening (hierna: Provinciale verordening) heeft daar verandering in gebracht.

De ‘nieuwe’ Wet ruimtelijke ordening van 2008 heeft provincies een instrument in handen gegeven waarmee ze kaders kunnen stellen voor gemeentelijke bestemmingsplannen. Provincies mogen een Provinciale verordening vaststellen, voor zover die toeziet op provinciale belangen. Op het eerste oog lijkt de Provinciale verordening niet veel te verschillen van bijvoorbeeld de provinciale structuurvisie of (reactieve) aanwijzing. In deze gedachte schuilt echter het grote gevaar. De detaillering in Provinciale verordening reikt veel verder dan de andere sturingsinstrumenten. De volgende praktijkvoorbeelden uit diverse provincies illustreren dat.

Limburg
De langgestrekte provincie Limburg heeft voor haar zuidelijke deel een Provinciale verordening (‘Provinciale verordening Wonen Zuid-Limburg) vastgesteld. Daarin is bepaald dat een bestemmingsplan niet mag voorzien in de toevoeging van nieuwe woningen aan de bestaande woningvoorraad, tenzij de nieuwe woningen voldoen aan de kwaliteitscriteria die de provincie heeft opgesteld. De gemeenten in Zuid-Limburg kunnen hierdoor geen eigen beleid voor wonen maken, maar mogen alleen toetsen aan de kwaliteitscriteria van de provincie. Dit zogenaamde ‘toevoegingsverbod’ is zeer ruim geformuleerd. Een gewijzigde of nieuwe bestemming, functiewijziging of herbestemming is ook niet mogelijk op grond van de Provinciale verordening. De woningmarkt is hiermee feitelijk door de provincie op slot gegooid. Dit is het meest extreme voorbeeld van de invloed van een Provinciale verordening.

Noord-Holland
Noord-Holland had in de Provinciale verordening een aantal gebieden aangewezen waarbinnen windmolens waren toegestaan. De bestemmingsplannen ’Buitengebied Noord, Midden en Zuid’ en het windpark Haarlemmermeer Zuid bevonden zich niet in een van deze gebieden. De gemeente Haarlemmermeer werd daarom teruggefloten door de provincie via een reactieve aanwijzing. De gemeente kon dus niet zelf de locatie van de windturbines kiezen. In juli 2012 heeft de provincie een voorbereidingsbesluit genomen waarmee een algeheel verbod voor windturbines is opgenomen in de Provinciale verordening. De gemeente Haarlemmermeer is hiertegen in bezwaar gegaan.

Groningen
De situatie van de provincie Groningen is bijna gelijk aan die van Noord-Holland. Groningen heeft echter ook een bouwvoorschrift opgenomen voor de windturbines die wél mogen worden geplaatst. Die mogen niet hoger worden dan vijftien meter. Ter vergelijking: de windturbines in het windmolenpark Urk worden bijna tweehonderd meter hoog. Als de windturbines slechts vijftien meter hoog mogen worden, is dit een grote beperking voor commerciële investeerders in windparken.

Noord-Brabant
Noord-Brabant heeft gezien haar ligging minder te maken met windturbines. Van oudsher kent de provincie echter wel een hoge concentratie veehouderijen. Om die te reguleren, heeft de provincie in haar verordening een verbod opgenomen voor (nieuwe) intensieve veehouderijen.

Wisselwerking tussen provincie, gemeente en burger
De gemeenten zijn verplicht de bestemmingsplannen aan te passen naar de Provinciale verordening. Deze bestemmingsplannen vormen vervolgens het toetsingskader voor aanvragen voor omgevingsvergunningen. Sommige Provinciale verordeningen bevatten zulke detaillering dat de provincie daarmee direct invloed uitoefent op de gemeentelijke besluitvorming voor een omgevingsvergunning.

Als de gemeenten het provinciale beleid niet in acht nemen, kan de Provinciale verordening de basis vormen voor een reactieve aanwijzing of een grond in een beroepsprocedure. In het eerder genoemde voorbeeld van Noord-Holland stak de provincie met een reactieve aanwijzing een stokje voor het bestemmingsplan van het windpark Haarlemmermeer Zuid waarbij de Provinciale verordening de basis vormde voor de aanwijzing. En in Noord-Brabant gebruikte de provincie de Provinciale verordening als argument in een beroepsprocedure bij de Raad van State Afdeling bestuursrechtspraak, die op grond daarvan een omgevingsvergunning van de gemeente Deurne heeft vernietigd.

Niet alleen de provincies hebben een machtig middel in handen met de Provinciale verordening. De burger zou de Provinciale verordening ook kunnen gebruiken. Dit kan hij doen op twee wijzen. Met de eerste wijze kan de burger een beroep doen op de onverbindendheid van het bestemmingsplan door een strijdigheid met de Provinciale verordening. Als de Provinciale verordening (zoals in deze voorbeelden) concreet genoeg is, kan deze een rechtstreeks toetsingskader vormen voor bijvoorbeeld een vergunningsaanvraag. Daarmee wordt het bestemmingsplan dus gepasseerd en rechtstreeks getoetst aan de Provinciale verordening.

De tweede wijze ligt in de verplichting van de gemeenten om hun bestemmingsplannen binnen een jaar aan te passen aan de Provinciale verordening. Als zij dit niet doen, kan de Provinciale verordening rechtstreeks werken ten opzichte van de burger. In beide gevallen moet het bestemmingsplan vervolgens buiten toepassing blijven en er zal bekeken moeten worden of een voorgenomen ruimtelijke ontwikkeling past in de Provinciale verordening. Het provinciale mes snijdt daarmee aan twee kanten.

De provincies hebben met de Provinciale verordening een machtig middel in handen gekregen. Gemeenten moeten erop bedacht zijn dat een Provinciale verordening misschien op het eerste gezicht weinig lijkt te behelzen, maar dat die van grote invloed kan zijn op het gemeentelijk beleid. Een burger kan bovendien in sommige gevallen een beroep doen op de Provinciale verordening, waardoor de waarschuwing ook aan de provincie is gericht. Kortom: de Provinciale verordening is een wolf in schaapskleren.

Tips & Tricks
•Gemeenten dienen hun bestemmingsplannen binnen een jaar na het vaststellen van de Provinciale verordening daaraan aan te passen (artikel 4.1, tweede lid, Wro).
•Wanneer gemeenten dit niet binnen de gestelde termijn doen, werkt de Provinciale verordening rechtstreeks.
•Een gemeente mag geen omgevingsvergunning verlenen die in overeenstemming is met het bestemmingsplan, maar in strijd met de Provinciale verordening.
•De provincie kan een reactieve aanwijzing geven, waardoor een besluit van de gemeente buiten werking blijft.
•Bij een strijdigheid tussen het bestemmingsplan en de Provinciale verordening kan de burger het bestemmingsplan mogelijk (gedeeltelijk) onverbindend laten verklaren.

Fiona Sassen (Slangen Advocaten) en Martha Pasterkamp (Simmons & Simmons LLP)
Vindplaats: VNG Magazine nr. 19, 4 oktober 2013, pagina 28

Overig nieuws

Meer nieuws